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司法行政制度改革发展40年回顾与展望

司法部司改办副主任、法治调研局副局长 姜海涛

改革开放是中国人民和中华民族发展史上一次伟大革命,正是这一伟大革命推动了中国特色社会主义事业的伟大飞跃。司法行政制度是为国家法治建设、政府法律事务、司法活动和公共法律服务提供保障的重要法律制度,是国家政治制度和司法制度的重要组成部分。回顾改革开放以来,各级司法行政机关在党中央、国务院的坚强领导下,有效发挥法治保障和法律服务职能作用的历史进程,深刻总结40年来,特别是党的十八大以来司法行政改革发展的显著成就和实践经验,立足当下、展望未来,对于坚持和完善中国特色社会主义司法行政制度,建设社会主义法治国家,推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。

一、我国司法行政制度的历史演变

1、1979年到1982年恢复重建阶段。党的十一届三中全会开启了社会主义民主法制建设新时期。1979年司法部恢复重建。1980年恢复律师制度。1982年国务院机构改革后, 原由公安部管理的监狱、劳改、劳教工作划归司法部管理。1979年,成立国务院办公厅法制局,负责审查各部门报送国务院的法律、法规草案等政府法制工作。

2、1983年到2018年改革发展阶段。随着我国经济社会发展和民主法治建设的深入推进,司法行政制度进一步健全完善。1985 年全国人大作出《关于在公民中基本普及法律常识的决议》。1993年出台《关于深化律师工作改革的方案》。1994年颁布实施《监狱法》,确立了监狱作为国家刑罚执行机关的法律地位。1995年至2005年, 司法部先后被赋予管理仲裁机构登记、法律援助、国家统一司法考试和司法鉴定等职能。2008年,司法部新增了指导管理司法行政系统戒毒场所、社区矫正工作等职能。经过历次机构改革的调整充实,基本形成2018年重组前的原司法部职权配置格局。

与此同时,政府法制工作制度建设不断发展完善。1986年,恢复设立国务院法制局。此后出台的《行政复议条例》《行政复议法》《立法法》等法律法规,依法确立了国务院法制机构承担办理行政复议事项、负责行政法规草案的组织起草和审查工作等职责。1998年,中央决定成立国务院法制办公室。经过一系列的职权变更,形成了原国务院法制办公室的职权配置格局。

3、2018年至今重组优化阶段。2018年3月,根据党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署,组建中央全面依法治国委员会,中央全面依法治国委员会办公室设在司法部。同时,为加强党对法治政府建设的集中统一领导,统筹行政立法、行政执法、法律事务管理和普法宣传,推动政府工作纳入法治轨道,整合原司法部和原国务院法制办公室职责,重新组建司法部,形成了“一个统筹,四大职能”的工作布局,开启了新时代司法行政事业发展的新篇章。

二、新时代司法行政机关职能配置主要特征

一是司法行政机关在党和国家机构职能体系中具有十分重要地位。中央依法治国办设在司法部,司法部担负着贯彻落实党中央全面依法治国战略部署的职责使命,责任重大;重组后的司法部统一承担了行政立法、行政执法等政府法律事务管理职责;承担司法活动保障和刑事执行以及公共法律服务等多项职能。司法部履行政治机关、政府组成部门和政法机关职责使命,实现了党政机关合并设立和职能优化,在党和国家机构职能体系中地位十分重要。

二是形成了以法治为主线统揽司法行政工作的新格局。首先,推进司法行政各项工作,必须坚持全面依法治国,在法治轨道上进行;其次,重组后的司法部负责统筹推进法治建设工作,坚持法治引领是其自身的职责和使命要求;第三,司法行政机关承担的各项职能任务,均体现出法治属性和法律专业特点。以法治为主线统揽司法行政工作,就能够从全局和战略上把握新时代司法行政工作的努力方向,不断开创新时代司法行政工作新局面。

三是建立起推动政府工作纳入法治轨道的新体制新机制。原司法部和原国务院法制办公室都是政府法治建设职能部门,重新构建推进法治政府建设的体制机制十分必要。落实加强党对法治政府建设的集中统一领导要求,中央重新组建司法部,将原司法部和原国务院法制办公室职责整合,推动政府工作全面纳入法治轨道,有利于推进法治政府建设向纵深发展。

四是构建了比较完善的司法行政法律制度体系。40年来,司法行政法律法规立法加快推进,司法行政规章规范性文件制定工作全面加强。据不完全统计,截至2019年底,包括《监狱法》《社区矫正法》《律师法》《仲裁法》等有关司法行政工作的法律7部;全国人大常委会制定的关于司法鉴定管理、法制宣传教育的2个决定;包括《行政法规制定程序条例》《行政复议法实施条例》《法律援助条例》等行政法规7件;还有60多件部门规章和联合规章以及一些规范性文件,司法行政主要业务领域实现了有法可依、有章可循。

五是形成了比较定型的中国特色司法行政工作模式。40年来,经过不断的实践探索、改革发展、重组优化,形成了目前比较定型的司法行政工作模式,即统筹协调全面依法治国工作,承担行政立法、行政执法等政府法律事务管理,司法裁判的执行和法律职业资格考试及职前培训,律师公证等法律服务行业指导管理和司法协助事务管理等内容,涉及法治建设中的立法、执法、司法、守法普法等多个环节,具有综合多样特点,充分体现中国特色、彰显中国制度优势。

三、司法行政工作的地位作用

40 年来,特别是党的十八大以来,司法行政机关认真贯彻落实中央的决策部署,在各级党委、政府的支持下,围绕中心、服务大局,积极建设社会主义法治,全面深化司法行政改革,司法行政职能不断强化,司法行政制度不断发展完善,司法行政事业实现新发展、取得新成就。

一是坚决贯彻落实中央决策部署,有序推动法治建设各项工作落实。坚持中国特色社会主义法治理论,深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略。加强统筹兼顾、整体谋划,努力提升全面依法治国工作的系统集成、协同高效。充分发挥参谋助手作用,深入开展法治建设重大问题调查研究,提高破解难题的能力。强化有关重大决策部署法治督察工作,推动中央重大决策部署落地落实。

二是坚持科学立法、民主立法、依法立法。在党的领导下,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,着力抓好涉及全面深化改革、推动经济高质量发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全等重点领域立法工作。坚持立改废释并举,加大备案审查工作力度,维护了社会主义法制统一和尊严。

三是加快建设法治政府,推动各级政府依法行政。中央高度重视法治政府建设,颁布《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》,制定《法治政府建设与责任落实督察工作规定》,使依法行政从软任务变成硬约束。深入推进行政审批制度改革,全面推行行政执法“三项制度”,严格规范行政执法程序和执法行为。落实党中央、国务院决策部署,积极推动行政复议体制改革,更好地发挥行政复议保障和监督行政机关依法行使职权的重要作用。

四是深化“放管服”改革,持续优化营商环境。2019年10月23日,《优化营商环境条例》对外发布。落实国务院“放管服”改革部署要求,司法部及时推动有关法律、行政法规清理调整工作。大力推进证明事项清理,推动营商环境进一步优化。健全企业法律顾问、公司律师制度机制,进一步强化了法律顾问的咨询、服务和预防功能,推动企业化解风险、维护权利、提升效益。

五是坚持国家总体安全观,推进平安中国建设。全国监狱成功地改造了大批各类罪犯,依法做好罪犯特赦工作,扎实开展扫黑除恶专项斗争,切实加强监狱内部管理,监狱安全稳定工作创历史最好水平。2012年社区矫正法律制度正式确立以来,社区矫正工作快速发展。坚决贯彻党中央决策部署,积极推动劳教场所职能转型,部署推行全国统一的戒毒工作基本模式,全国戒毒场所保持持续安全稳定。扎实做好刑满释放人员服务管理和教育帮扶各项工作。人民调解制度日益完善,人民调解员队伍建设不断加强,矛盾纠纷排查化解工作成效显著。

六是深化司法体制机制改革,维护社会公平正义。多年来,司法部不断健全完善刑罚执行制度,严格规范减刑、假释、暂予监外执行,监狱管理和刑罚执行更加规范。社区矫正制度日益健全,社区矫正管理体制和工作机制不断完善。积极推进参与刑事案件律师辩护全覆盖试点工作,进一步保障和规范看守所律师会见工作,推动适用认罪认罚从宽制度,保障值班律师的会见权、阅卷权。强化对司法鉴定机构监管,完善出庭作证程序和保障机制,保障诉讼活动顺利进行。

七是扎实推进公共法律服务体系建设,不断增强人民群众获得感幸福感安全感。法治宣传教育深入开展。成功实施了七个五年普法规划。建立并推动落实“谁执法谁普法”普法责任制,深入推进青少年法治教育,全社会法治观念明显增强。加强公共法律服务体系建设。公共法律服务热线、网络、实体三大平台全面建成,遍布城乡的公共法律服务网络基本形成。大力发展法律服务业。40年来,律师、公证、司法鉴定、仲裁等各类法律服务机构和广大法律服务工作者广泛参与经济、政治、社会、文化和生态文明建设,成为全面依法治国的重要力量。落实中央部署要求,司法考试制度调整为法律职业资格制度,为国家和社会选拔和储备了一大批法律职业后备人才。

八是国际司法协助广泛开展,有力推动涉外法治工作。认真履行国际司法协助双边条约、协定审核职责。2019年《国际刑事司法协助法》实施,进一步推动国际刑事司法协助工作依法有序开展。充分发挥民商事司法协助中央机关职能,办理了大量民事司法协助案件。积极服务国家大局,有步骤、有计划地推进被判刑人移管缔约谈判工作。积极开展与各国和国际组织的多边、双边交流,助力“一带一路”走出去、人类命运共同体建设。

回顾改革开放40年来司法行政工作的发展实践和司法行政制度的历史演变,我们深切体会到,做好司法行政工作,我们必须着力做到八个方面:

一是坚持党的领导,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,这是司法行政事业不断发展的根本保证。

二是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略,这是司法行政事业发展的根本遵循和行动指南。

三是坚持紧紧围绕党和国家工作大局,充分发挥司法行政机关职能作用,做好结合文章,这是新时代推进司法行政事业发展的必由之路。

四是坚持以人民为中心,不断满足人民群众日益增长的法治需求,这是司法行政事业发展的出发点和落脚点。

五是坚持全面依法治国基本方略,在法治轨道上推动司法行政改革发展,这是司法行政机关发挥职能作用的基本要求。

六是坚持改革创新,理顺体制、完善机制、与时俱进,这是推进司法行政事业发展的动力源泉。

七是坚持科技赋能,强化数据治理,加快大数据时代司法行政信息化建设,这是推进司法行政改革发展的重要支撑。

八是坚持树立关键在人的思想,按照“五个过硬”要求,持续推进司法行政队伍“四化”建设,这是关系到司法行政事业兴衰成败的关键所在。

四、开启新时代司法行政改革发展新征程

“改革开放越深入越要强调法治。”推进新时代司法行政改革发展,有效解决改革发展中的困难问题、主动应对各种风险挑战,各级司法行政机关要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,贯彻落实党中央关于全面深化改革和全面依法治国的方针政策和决策部署,按照司法部关于加快推进司法行政改革发展的指示要求,发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要保障作用,以行政立法、行政执法、刑事执行、公共法律服务和普法宣传为抓手,努力推动司法行政工作在建设社会主义法治国家、推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥新优势、彰显新作为。

一是推动新时代法治中国建设行稳致远。坚持党的集中统一领导,坚持中国特色社会主义法治道路,坚持和发展中国特色社会主义法治理论,把依法治国优势更好地转化为治理效能,做好全面依法治国重大问题政策研究工作,协调有关方面提出全面依法治国中长期规划建议,强化法治督察工作力度,推动各地和基层不断深化法治建设新探索新实践,推进新时代法治中国建设行稳致远。

二是依法保障和服务经济社会持续健康发展。紧扣做好“六稳”工作,落实“六保”任务,努力为国家重大区域发展战略实施贡献法治力量。强化公共卫生法治保障,贯彻实施民法典,全面提升保障人民权利层次和水平,切实增强人民群众法治获得感。推动健全以公平为原则的产权保护制度,推动落实公平竞争审查制度,规范疫情防控和疫后治理执法标准程序,开展企业法治体检等公共法律服务,努力营造法治化营商环境。

三是加强和改进行政立法工作。坚持党中央对立法工作的集中统一领导,坚持立改废并举,推动相关法律法规修订起草工作。抓紧制定反映党和国家事业发展要求、完善国家治理现代化急需、满足人民对美好生活新期待必备的制度,以良法保障善治。完善行政立法体制机制,扩大立法公众参与,探索建立行政立法基层联系点,切实提高立法质量和效率。加大备案审查工作力度,创新备案审查机制,维护国家法制统一、尊严、权威。

四是全面提升依法行政能力水平。坚持宪法法律至上,依照宪法法律行使权力、履行职责。持续开展法治政府建设示范创建活动和法治政府建设督察,将法治政府建设向纵深推进。严格落实重大行政决策程序制度,进一步发挥法律顾问在党政机关决策合法性审查中的重要作用。推进行政执法规范化建设,全面推进行政执法“三项制度”,健全完善行政执法监督体制机制,落实行政执法责任制。持续深化“放管服”改革,全面推行证明事项告知承诺制。积极稳妥推进行政复议体制改革,加强行政应诉工作规范化建设,推动各级行政机关提升依法行政水平。

五是健全完善权责一致的司法权运行新机制。推动落实党的十八届四中全会《决定》关于优化司法职权配置,健全“四机关”各司其职, “四权力”相互配合、相互制约的体制机制规定,持续深化司法体制改革,进一步完善统一刑罚执行制度,推动形成权责一致的司法权运行体系。严格规范“有权人”“有钱人”减刑、假释和暂予监外执行,健全执行案件办理责任制。严格规范社区矫正机构执法行为,持续推进刑罚执行一体化建设。

六是进一步强化公共法律服务供给。加大全民普法工作力度,将民法典作为“八五”普法工作的重要内容,实行普法责任清单制度。整合优化公共法律服务资源,加快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络,推进基本公共法律服务均衡发展。推动实现刑事案件律师辩护工作全覆盖,重点做好农民工、未成年人等法律援助工作。健全完善律师制度,全面深化公证制度改革,大力推进司法鉴定管理体制改革,进一步完善仲裁制度。完善调解制度机制,大力加强司法所工作,深入推进法治乡村建设,夯实基层社会治理、建设平安中国的法治基础。研究制定法律职业资格管理办法,推动落实法律职业人员统一职前培训制度,加快推进法律职业资格制度建设。·

七是加快建设高素质司法行政队伍。按照“四个过硬”的要求,切实加强各级司法行政机关领导班子建设和干部队伍建设。贯彻落实习近平总书记对人民警察提出的“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”指示精神,努力建设一支高素质的监狱戒毒人民警察队伍。牢固树立法治观念,做尊法、学法、守法、用法的模范,不断提升全系统干部队伍的依法行政能力和水平。切实加强律师行业、公证行业、司法鉴定行业党的建设,加大干警职业保障力度,营造干事创业的良好氛围,保证新时代司法行政事业开创新局面、实现新发展。

(原文刊登在《中国司法》2020年第八期,此稿有删改)

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来源(司法部政府网) 作者(樊丽) 阅读()
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